Compact City- Urban Form adaptable to Climate Change
TS Phạm Sỹ Liêm - Viện trưởng Viện Nghiên cứu Đô thị và Phát triển Hạ tầng
" …Trong giai đoạn phát triển mới này, tôi nghĩ rằng hình mẫu đô thị nénrất nên được các đô thị lớn và cực lớn của nước ta (đô thị loại 1 và loại đặc biệt) nghiên cứu vận dụng vì nó là hình thái đô thị bền vững trong bối cảnh nước ta đất chật người đông nhưng lại thuộc số các quốc gia phải chịu hậu quả nặng nề nhất của biến đổi khí hậu toàn cầu…"
Đô thị Việt Nam
Việc thực hiện thành công Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội mười năm lần thứ hai (2001-2010) đã đưa nước ta vượt qua ngưỡng nước nghèo để thành nước thu nhập trung bình thấp. Trong thập kỷ này, quá trình đô thị hóa của Việt Nam Nam
Bước vào thập kỷ thứ hai của Thế kỷ 21, trong bối cảnh mà sự tương tác giữa đô thị hóa, công nghiệp hóa, hiện đại hóa, toàn cầu hóa và biến đổi khí hậu đã đem lại nhiều cơ hội cũng như thách thức cho các đô thị, sự phát triển của đô thị Việt Nam chuyển sang một giai đoạn mới, giai đoạnphát triển bền vững chú trọng cả bề rộng và bề sâu, theo quan điểm chủ đạo của Chiến lược phát triển lần thứ ba (2011-2020) của nước ta và các quan điểm của Định hướng phát triển đô thị theo Quyết định 445. Trong giai đoạn phát triển mới này, tôi nghĩ rằng hình mẫu đô thị nén rất nên được các đô thị lớn và cực lớn của nước ta (đô thị loại 1 và loại đặc biệt) nghiên cứu vận dụng vì nó là hình thái đô thị bền vững trong bối cảnh nước ta đất chật người đông nhưng lại thuộc số các quốc gia phải chịu hậu quả nặng nề nhất của biến đổi khí hậu toàn cầu.
Chú: Từ cuối thế kỷ trước, học giả thuộc nhiều khuynh hướng của “Đô thị học hậu hiện đại” (Post-Modern Urbanism) đưa ra một số hình mẫu phát triển, như đô thị thông minh (Smart Cities), đô thị số hóa (Digital Cities), đô thị nén (Compact Cities), đô thị xanh (Green Cities), đô thị sinh thái (Eco-Cities) rồi đô thị ECO kép (Eco2 Cities=Eco-Cities as Economic Cities) v.v. Các hình mẫu đó có tên gọi khác nhau là để nhấn mạnh đến một số khía cạnh phát triển nào đó thuộc các độ đo “Chất lượng cuộc sống” (Livability) và “Năng lực cạnh tranh”Competitiveness) của Chiến lược Phát triển Đô thị (CDS) mà Ngân hàng Thế giới khởi xướng và cùng với Liên minh đô thị khuyến khích các đô thị áp dụng.
Đô thị nén là gì ?
Trên quan điểm sử dụng đất, đô thị trong từng giai đoạn phát triển có thể tăng trưởng theo một trong ba loại hình thái đô thị (urban form) như sau:
1. Tăng trưởng gắn với mở rộng diện tích đất đô thị;
2. Tăng trưởng gắn với tăng mật độ dân cư trên diện tích đất hiện có;
3. Tăng trưởng bằng cách kết hợp hai loại hình thái trên.
Loại hình thái đô thị thứ hai gọi là “đô thị nén”, theo tên gọi do Dantzig và Saaty(1) đưa ra từ năm 1973 và được thông dụng tại Châu Âu, trong khi tại Bắc Mỹ tên gọi “tăng trưởng thông minh” (Smart Growth) được ưa chuộng hơn.
Đặc điểm chính của đô thị nén là có mật độ đô thị tương đối cao, sử dụng hỗn hợp đất đai, khuyến khích đi bộ và xe đạp, và chú trọng giao thông công cộng.
Mật độ tương đối cao là so với tiêu chuẩn quy hoạch đô thị hiện hành, còn cao đến đâu là tùy theo điều kiện cụ thể của từng đô thị. Giới hạn tối đa của mật độ phụ thuộc vào sức tải của đô thị (Urban Carrying Capacity), đánh giá chủ yếu bằng năng lực của hệ thống kết cấu hạ tầng hoặc bằng phương pháp phân tích “dấu chân sinh thái” (Eco-Footprint). Sử dụng hỗn hợp đất đai tức là phát triển các khu vực đô thị đa chức năng (cư trú, làm việc, học hành, mua sắm và giải trí) để tạo điều kiện cho phần lớn người dân hàng ngày có thể đến các nơi cần thiết chỉ bằng đi bộ hay đi xe đạp.
Chú. Ở Hoa Kỳ, mật độ 100 hộ/acre, tức là 247 người/ha được xem là mức tối thiểu đối với đô thị nén. Tiêu chuẩn phân loại đô thị nước ta quy định đô thị loại đặc biệt và loại 1 phải có mật độ bình quân tối thiểu là 150-120 người/ha. Mật độ tại khu trung tâm thường cao nhất rồi giảm dần khi ra xa hơn, chẳng hạn tại Hà Nội thì mật độ Q. Đống Đa là 353 người/ha, Q. Hoàn Kiếm là 336 người/ha (riêng khu phố cổ đến 800 người/ha), nhưng đến Q. Cầu Giấy thì chỉ còn 122 người/ha và Q. Long Biên còn ít hơn nữa, chỉ 52 người/ha.
Trong cuốn sách nổi tiếng “Cái chết và cuộc sống của các thành phố lớn Hoa Kỳ” (1961) được xem là mở đường cho tư duy phát triển đô thị mới ngày nay, bà Jane Jacobs(2) đã phân tích sâu về sự cần thiết và lợi ích của mật độ cao cũng như việc sử dụng hỗn hợp đất đai đô thị khiến cho đô thị thêm tính đa dạng (diversity), ít tắc nghẽn giao thông, có không gian công cộng ấm cúng để mọi người giao tiếp v.v. Ngày nay, khi sự phát triển bền vững được chú trọng và nhân loại phải ứng phó với biến đổi khí hậu, nhiều học giả đã chứng minh một cách thuyết phục rằng đô thị nén còn là hình thái đô thị bền vững, tiêu thụ tiết kiệm tài nguyên và năng lượng, ít xe hơi nên giảm được khí thải, ứng phó tốt hơn với các thảm họa thiên nhiên (3). Có thể kể ra nhiều ví dụ thành công về đô thị nén tại các nước như Curitiba (Braxin), Portland (Hoa kỳ), Freiburg (Đức), Hồng Công , Singapore
Sau khi tham khảo nguyên lý cơ bản và nghiên cứu hình mẫu đô thị nén của các nước Âu Mỹ, Kiyono Kaido (4) đưa ra các nguyên tắc quy hoạch hướng tới mục tiêu đô thị nén thích hợp với hiện tình đô thị Nhật Bản như sau:
1. Tăng cường công năng đô thị, tái phát triển và làm sôi động khu trung tâm thành phố;
2. Phát triển nhà ở trong nội thành;
3. Hạn chế việc chọn địa điểm xây dựng phân tán và thiếu tổ chức ở ngoại thành;
4. Ưu tiên phát triển các khu vực đã xây dựng, sử dụng hiệu quả các tài nguyên hiện có;
5. Giảm bớt dựa dẫm vào giao thông xe hơi, tận lực giúp đỡ giao thông công cộng;
6. Lấy người làm gốc, tiến hành cải tạo, đổi mới hệ thống đường, xây dựng các khu đô thị mà người dân chỉ cần đi bộ để giải quyết các nhu cầu sinh hoạt;
7. Tiến hành đánh giá lại việc xây dựng, bổ sung hệ thống hạ tầng cho đô thị thuộc dạng mở rộng;
8. Kế thừa không gian, công trình kiến trúc và cảnh quan đô thị truyền thống;
9. Xúc tiến phát triển khu vực dạng tụ điểm có công năng phức hợp xung quanh nhà ga, bến xe v.v.;
10. Lợi dụng và bảo tồn môi trường tự nhiên và không gian nông nghiệp vùng ven đô thị;
11. Có quy chế cho sự tham dự và hợp tác của người dân vào việc lập và thực hiện quy hoạch;
12. Vận dụng tổng hợp nhiều loại thủ pháp, đề cao hiệu quả thực thi.
Theo kinh nghiệm Malaysia
· Thực hiện phân khu (zoning);
· Xác định chỉ giới cho tăng trưởng đô thị;
· Các pháp quy kiểm soát tăng trưởng;
· Các biện pháp khuyến khích phát triển khác.
Đô thị nén trong các Chương trình Đô thị của Liên hiệp quốc và Ngân hàng Thế giới
Năm 2002, TTK Liên hiệp quốc đưa ra sáng kiến “Khế ước toàn cầu” (Global Compact) gồm 10 nguyên tắc bao trùm nhiều chủ đề, trong đó có 3 nguyên tắc về môi trường. Xét thấy vai trò quan trọng của đô thị, năm 2003 LHQ thông qua “Chương trình Đô thị về Khế ước toàn cầu”, trong mục về môi trường có nêu lên các thách thức đối với tính bền vững của đô thị trước các thảm họa và biến đổi khí hậu, và kêu gọi các đô thị tìm ra các giải pháp sáng tạo để ứng phó. Nhiều quốc gia phát triển thuộc khối OECD nhận thấy hình mẫu đô thị nén có thể đáp ứng yêu cầu đó. Dần dần ảnh hưởng của hình mẫu này lan tỏa sang các nước đang phát triển như Ấn độ, Malaysia
Năm 2010, Ngân hàng Thế giới đưa ra “Sáng kiến mới phát triển đô thị- Các đô thị Eco2 : Đô thị sinh thái cũng là đô thị kinh tế”(6) (Eco2 Cities: Ecological Cities as Economic Cities-New Urban Development Initiative) theo cách tiếp cận tổng hợp đa lĩnh vực, riêng trong lĩnh vực quy hoạch đô thị và sử dụng đất thì áp dụng hình mẫu đô thị nén. Theo dự kiến thì Việt Nam sẽ có hai đô thị là TP Hồ Chí Minh và Hải Phòng được giúp đỡ áp dụng thí điểm, còn Chính phủ được giúp phát triển mạng học tập về Eco2.
Đưa mục tiêu đô thị nén vào phát triển đô thị Việt Nam
Việt Nam
Bảng1
Năm
|
2010
|
2015
|
2020
|
2025
|
Dân số đô thị
|
35 triệu người
|
44 triệu người
|
52 triệu người
| |
Đất đô thị
|
105.000 ha
|
335.000 ha
|
400.000 ha
|
450.000 ha
|
Có thể thấy nếu tiếp tục phương thức đô thị hóa hiện hành thì trong 15 năm tới, kể từ 2011, dân số đô thị tăng gấp đôi nhưng diện tich đất đô thị sẽ tăng gấp 4 lần, thêm 345.000 ha, tức là gần bằng từng ấy diện tích đất nông nghiệp sẽ bị giảm đi, vậy có thể sử dụng đất đô thị tiết kiệm hơn nữa không?
Cuối năm 2011, Ngân hàng Thế giới (NHTG) tại Việt Nam công bố Báo cáo rất công phu về “Đánh giá Đô thị hóa ở Việt Nam Nam
Tôi mong rằng các nhà làm chính sách cũng như chính quyền các đô thị nước ta coi trọng những lời cảnh báo nói trên, và nên tham khảo kinh nghiệm Malaysia để đưa mục tiêu “đô thị nén” vào “Chiến lược quốc gia phát triển đô thị bền vững” nên được soạn thảo xong trước năm 2015 nhằm kịp thời thay thế cho “Định hướng Quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị Việt Nam” còn rất thô ráp. Tôi nghĩ rằng việc thực hiện Chiến lược này sẽ dẫn đến quá trình đổi mới triệt để công tác quy hoạch và quản lý đô thị nước ta theo tư duy phát triển hiện đại để khai thác lợi thế của nước phát triển sau, tránh được các mò mẫm, vấp váp mà đô thị các nước phát triển trước từng trải qua.
Quy luật diễn biến của quá trình đô thị hóa các nước được Northam (1979) phân tích và trình bầy dưới dạng đồ thị hình chữ S như trong H.1, theo đó đô thị hóa gồm 3 giai đoạn: giai đoạn khởi thủy, giai đoạn tăng tốc và giai đoạn cuối. (Theo một số học giả, với sự phát triển của Internet và kinh tế tri thức thì có thể xuất hiện thời kỳ “phản đô thị hóa” (Counter-Urbanization) ?).
Theo Báo cáo Đánh giá thì đô thị hóa của Việt Nam Big Cities
Tôi nhận thấy các nguyên tắc quy hoạch đô thị nén được Kiyono Kaido tổng kết không chỉ phù hợp với đô thị Nhật Bản mà cũng rất bổ ích cho việc điều chỉnh đồ án quy hoạch hiện hữu của các đô thị cực lớn và lớn của nước ta hướng tới mục tiêu đô thị nén, nhưng ngoài ra còn cần bổ sung thêm ba nguyên tắc mới nữa là:
· Phát triển không gian ngầm tại các khu vực đã xây dựng, trước hết là tại khu thương mại trung tâm (CBD);
· Lồng ghép ứng phó biến đổi khí hậu và quản lý rủi ro thảm họa, mà trước hết là quản lý ngập lụt, vào quy hoạch không gian;
· Chuyển biến thông qua xanh hóa (Transformation through Greening) (8), phát triển nông/lâm nghiệp đô thị.
Đô thị nén Việt Nam
Khởi thủy, khái niệm đô thị nén/tăng trưởng thông minh được học giả các nước phát triển đưa ra như giải pháp ứng phó với sự “lan tỏa đô thị” (urban sprawl) tự phát dọc các tuyến đường ngoại thành, tạo ra các cộng đồng phụ thuộc vào xe hơi (Car-dependent communities), đem lại hậu quả xấu về các mặt y tế, môi trường và xã hội. Ở Việt Nam
Theo quan điểm phát triển bền vững, đô thị nén có nhiều ưu điểm như: 1) Về môi trường, giảm phát khí thải nhà kính do ít xe hơi hơn, tiêu thụ năng lượng tiết kiệm hơn nhờ hệ thống kết cấu hạ tầng được tập trung gọn; 2) Về kinh tế, sử dụng tài nguyên đất và nước hợp lý hơn; tiết kiệm chi phí đi lại, chi phí đầu tư và quản lý hạ tầng; 3) về xã hội, tạo cộng đồng gần gũi gắn kết với nhau hơn, thuận lợi cho việc truyền lan kiến thức, phát huy tư duy sáng tạo và đổi mới.
Ngày nay, khi phải đối diện với biến đổi khí hậu và rủi ro thảm họa thì đô thị nén là hình thái đô thị bền vững có nhiều lợi thế trong việc ứng phó với chúng nhờ sự tập trung dân số và sử dụng hỗn hợp đất đai. Chính quyền đô thị có thể phát huy tốt hiệu quả “giảm thiểu” và “thích ứng” của hình thái đô thị này nếu nhận thức rõ mối quan hệ qua lại giữa biến đổi khí hậu, rủi ro thảm họa với trị lý đô thị.
Đối với các đô thị Việt Nam Nam
Việt Nam có 12 đô thị cực lớn và lớn có thể phát triển theo hình thái đô thị nén, trong số đó ngoài 3 đô thị lớn tại vùng trung du và miền núi là Thái Nguyên, Buôn Ma Thuột và Đà Lạt, các đô thị còn lại đều trong vùng đồng bằng và ven biển có mức độ tổn thương trung bình và cao khi có bão lũ, ngập lụt và khô hạn. Để ứng phó với biến đổi khí hậu và rủi ro thảm họa, cụ thể là đối với tác động của bão lũ, ngập lụt và hạn hán, chính quyền đô thị phải lựa chọn các biện pháp giảm thiểu và thích ứng phù hợp nhất với đặc thù của đô thị mình.
Tuy hình thái đô thị nén tự nó đã có tác động giảm thiểu phát thải khí nhà kính và nhu cầu sử dụng đất, năng lượng và nước sạch, thế nhưng chính quyền đô thị vẫn cần đề ra các chính sách giảm thiểu về tiêu thụ năng lượng như chiếu sáng tiết kiệm điện và sử dụng năng lượng tái tạo, về tiêu thụ nước như thu gom và sử dụng nước mưa, tái sử dụng nước thải cho các nhu cầu phi ẩm thực, về quản lý chất thải rắn như khuyến khích cung ứng thực phẩm tươi sống đã qua sơ chế v.v.
Các biện pháp thích ứng cũng được nêu ra trong cuốn sách “Thành phố thích ứng với khí hậu-Cẩm nang về giảm nhẹ khả năng bị thương tổn trước thiên tai”(9). Cuốn sách này là “công cụ và kho tàng kiến thức ứng dụng cho các chính quyền địa phương và các bên liên quan nhằm giải quyết các biến đổi khí hậu và các vấn đề trong quản lý rủi ro thảm họa trong các thành phố”.
Đô thị Việt Nam
Hướng tới chủ đề “Quản lý ngập lụt đô thị tổng hợp” của Hội thảo, phần sau đây sẽ tập trung thảo luận các biện pháp thích ứng của đô thị đối với ngập lụt và chỉ ra lợi thế của đô thị nén trong các hoạt động này.
Xu hướng ngập lụt đô thị ngày càng tăng
Biến đổi khí hậu và El Nino làm nước biển dâng, tăng tần suất và cường độ các trận mưa, cùng với hậu quả của quá trình mở rộng các đô thị theo những quy hoạch không phù hợp và quản lý sử dụng đất yếu kém, đã khiến ngập lụt đô thị ở nước ta có xu hướng ngày càng mau và trầm trọng hơn, không chỉ ở các đô thị miền Trung (Huế, Hà Tĩnh, Tuy hòa…) mà cả ở Miền Bắc (Hà Nội, Hải Phòng, Nam Định, Lạng Sơn, Tuyên Quang, Điện Biên…) và Miền Nam (TP Hồ Chí Minh và các đô thị Đồng bằng Cửu Long). Riêng Hà Nội chỉ cần có trận mưa giông cường độ trung bình thì đã có hơn 60 điểm úng ngập cục bộ, và nếu mưa lớn hơn thì nhiều khu vực rộng lớn thuộc các Quận trung tâm cũng bị ngập. Tại TP Hồ Chí Minh, mưa kết hợp với mức triều cường ngày một cao hơn đã làm cho diện các khu vực ngập úng ngày càng mở rộng. Các thành phố này là những cực tăng trưởng chủ đạo của Việt nam, vì vậy tình trạng ngập lụt đã gây ra thiệt hại kinh tế lớn.
Hiện tượng lũ quét và lở đất thường xuyên hơn đã gây nhiều thiệt hại cho nhiều đô thị miền núi, mà nghiêm trọng nhất là thị xã Lai Châu từng bị quét sạch. Ở vùng đồng bằng và ven biển, hiện tượng lở bờ sông và bờ biển cũng tác động đến một số đô thị như ở Sóc Trăng, Hà Nội , Tp Hồ Chí Minh…
Sự khác biệt của ngập lụt đô thị
Chính môi trường nhân tạo (built environment) dẫn đến sự khác biệt của ngập lụt đô thị. Ngoài các nguyên nhân do thiên nhiên gây ra như tại các khu vực khác, ngập lụt đô thị còn do các nguyên nhân nhân tạo trong quá trình đô thị hóa như:
1) Không lồng ghép các chủ đề quản lý ngập lụt vào quy hoạch đô thị, từ quy hoạch chung đến quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết, và quy hoạch đô thị không kết hợp với quy hoạch vùng.
Dẫn chứng: không xét đến đường phân thủy và các yếu tố ngập lụt trong đánh giá đất đai và phân vùng, phát triển đô thị vào các khu vực có nguy cơ ngập lụt cao, quy hoạch sử dụng đất không phù hợp như lấp nhiều ao hồ vốn có tác dụng điều hòa thoát nước mưa, thu hẹp các kênh mương thoát nước hay thiếu diện tích hở cho nước mưa thấm dễ dàng, quy hoạch cốt san nền cản trở thoát nước mưa, quy hoạch hệ thống thoát nước mưa dựa trên những dữ liệu không đúng hoặc lỗi thời và chưa thích ứng với biến đổi khí hậu, không xét đến nguy cơ chuyển dịch hiểm họa lũ lụt từ các vùng khác đến đô thị do xây đê bao, kênh mương dẫn dòng hay do việc xả lũ các hồ chứa nước ở thượng lưu v.v.;
2) Không lồng ghép các yêu cầu quản lý ngập lụt vào nội dung quản lý phát triển đô thị theo quy hoạch.
Dẫn chứng: Không quy định cốt san nền trong giấy phép xây dựng hay thiếu kiểm tra việc thực hiện, dung túng việc xây dựng không phép, trái phép, lấn chiếm ao hồ, kênh mương, thiếu quản lý thống nhất phát triển hệ thống giao thông và hệ thống thoát nước, thiếu phối hợp đồng bộ quá trình bê tông hóa mặt đất đô thị với phát triển cây xanh, thảm cỏ và hệ thống thoát nước mưa trong từng khu vực phát triển, không thu thập kịp thời và tồn trữ lâu dài các dữ liệu liên quan đến ngập lụt v.v.
3) Yếu kém trong quản lý hệ thống hạ tầng đô thị.
Dẫn chứng: hệ thống thoát nước ít được duy tu sửa chữa, cốt mặt đường bị nâng cao và độ dốc bị thay đổi trong quá trình trung đại tu, rác mặt nước và hè đường không được thu gom kịp thời nên gây tắc nghẽn thoát nước mưa v.v.
4) Trị lý đô thị (urban governance) yếu kém trong quản lý ngập lụt tổng hợp.
Trị lý đô thị có liên quan với ngập lụt, thể hiện trên các mặt:
i. Tầm nhìn dài hạn;
ii. Năng lực chuẩn bị sẵn sàng và giảm thiểu;
iii. Thông tin và cảnh báo sớm;
iv. Phản ứng (response);
v. Nâng cao nhận thức;
vi. Thi hành luật pháp;
vii. Phát triển năng lực cộng đồng;
viii. Đồng thuận, công bằng và minh bạch.
Dẫn chứng: Cách tiếp cận thiên về các biện pháp công trình hơn phi công trình. Trước khi lũ lụt xẩy ra, chưa coi trọng nâng cao nhận thức, tạo sự đồng thuận và sự tham gia của cộng đồng vào các hoạt động thích ứng, thiếu kiểm tra công tác chuẩn bị vật tư cần thiết để ngăn nước tràn, hàn khẩu đê và cứu hộ nhân dân, việc sơ tán kịp thời khỏi các khu vực dễ bị ngập các vật tư dễ hỏng hoặc có thể gây nguy hiểm; trong khi đang lũ lụt, thiếu đảm bảo thông tin thông suốt, không đủ phương tiện di chuyển để cứu hộ; sau khi nước rút, không kịp thời khắc phục hậu quả và thiếu minh bạch trong phân phát tiền cứu trợ v.v.
Các dạng ngập lụt
Ngập lụt tại đô thị Việt Nam
· Dạng 1: Ngập lụt từ vài giờ đến nhiều ngày khi có trận mưa to bất thường hoặc kéo dài khiến hệ thống thoát nước mưa bị quá tải. Ở vùng núi còn xuất hiện lũ quét và lở đất (flash flood & landslide);
· Dạng 2: Ngập lụt dài ngày khi mực nước sông về mùa mưa dâng cao quá cốt nền đô thị hoặc tràn bờ hay làm vỡ đê (có nơi còn kèm theo sự sụt lở của bờ sông);
· Dạng 3: Ngập lụt đô thị ven biển vào mùa mưa phối hợp nước triều dâng cao hơn bình thường do có tác động của hướng gió cùng chiều, nhất là khi có bão (có nơi còn bị sụt lở bờ biển) khiến hệ thống thoát nước kém hiệu quả do nơi xả bị ngập nước triều.
Ngập lụt tại các đô thị còn tùy thuộc vào vị trí địa lý của đô thị mà diễn ra theo một dạng hoặc kết hợp nhiều dạng kể trên, có chuyên gia gọi là các kịch bản đô thị (City scenarios).
Tại các đô thị ven biển, ngập lụt có thể do mưa địa phương, do mưa lớn mà bão đem đến, hoặc do mưa kết hợp với triều cường, thậm chí chỉ là do triều cường.
Tại các đô thị bên sông, do mực nước sông lên cao vào mùa mưa (theo các mức báo động từ cấp 1 đến cấp 3 và vượt cấp 3) làm ngập các nơi thấp trũng (Đồng bằng Cửu Long) hay khu vực ngoài đê (Miền Bắc và Miền Trung), có khi tràn đê hay làm vỡ đê bao gây ngập lụt trên diện rộng. Các đê chính thường được chăm lo tu bổ nên hiếm khi bị vỡ, nhưng nếu vỡ thì gây ngập lụt một vùng rộng lớn.
Các đô thị ở hạ lưu hồ chứa nước có thể bị ngập lụt do xả lũ cấp, nếu không kịp thông báo thì còn phải chịu nhiều thiệt hại về người và tài sản. Nguy hiểm nhất là nguy cơ lũ quét khi đập bị vỡ.
Các đô thị nội địa bị ngập lụt do mưa lớn bất thường vượt quá khả năng làm việc của hệ thống thoát nước mưa.
Các đô thị vùng đồi núi có thể hứng chịu lũ quét do nước mưa khi mưa lớn dồn nhanh vào các khe suối gây ra, hoặc dồn tụ vào đoạn khe suối bị tắc nghẽn dòng chảy vì cây đổ hay lở đất rồi ập xuống khi “con đập tự phát” đó bị bục vỡ.
Các chính sách và thể chế có liên quan
Chính phủ Việt Nam hưởng ứng “Khung hành động Hyogo 2005-2015” (HFA) được thông qua tại “Hội nghị toàn cầu về Giảm nhẹ Thảm họa” họp tại Hyogo, Kobe (Nhật) tháng 1/2005. (HFA đề ra 5 Hành động ưu tiên: Giảm nhẹ thảm họa phải được ưu tiên ở cấp quốc gia và cấp địa phương; Nhận dạng, đánh giá, giám sát nguy cơ thảm họa và cảnh báo sớm; Dựa vào tri thức, tính sáng tạo và giáo dục để xây dựng nền văn hóa về sự an toàn và tính thích ứng tại mọi cấp; Giảm thiểu các nhân tố gây rủi ro; Tăng cường sự sẵn sàng ứng phó với thảm họa tại mọi cấp). Ngày 16/11/2007, Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định số 172/2007/QDD-TTg ban hành “Chiến lược quốc gia về quản lý thiên tai đến năm 2020”, gồm 2 nhóm mục tiêu: lồng ghép quản lý thiên tai vào các chính sách, chương trình, kế hoạch phát triển; nâng cao năng lực các cấp, nhất là xây dựng cộng đồng thích ứng với thiên tai.
Một số đô thị như TP Hồ Chí Minh, Huế, Cần Thơ v.v. được sự trợ giúp của các tổ chức quốc tế để tổ chức các hội thảo chuyên gia, đánh giá tác động của biến đổi khí hậu và nâng cao năng lực quản lý ngập lụt.
Mới đây vào tháng 2/2012, Ngân hàng Thế giới đưa ra cuốn “Hướng dẫn về quản lý tổng hợp rủi ro ngập lụt đô thị tại Đông Á”, một văn kiện rất bổ ích giúp nước ta xây dựng chính sách quản lý ngập lụt đô thị.
Bộ Xây dựng cũng đang soạn thảo “Hướng dẫn phát triển đô thị thích ứng với biến đổi khí hậu” để trình Thủ tướng ra Quyết định.
Đô thị Việt Nam
Hiển nhiên, những điều gì nên làm đều đã có trong cuốn cẩm nang “Thành phố thích ứng với khí hậu” và cuốn “Hướng dẫn về quản lý tổng hợp rủi ro ngập lụt đô thị tại Đông Á” vừa kể trên, nên ở đây tôi chỉ nêu một số chủ đề sau đây mong các nhà làm chính sách và cấp ra quyết định quan tâm hơn:
1. Chiến lược thích ứng. Các tổ chức quốc tế đều thống nhất áp dụng chiến lược thích ứng (hay cách tiếp cận thích ứng) với biến đổi khí hậu và quản lý rủi ro thảm họa, bao gồm cả quản lý tổng hợp ngập lụt đô thị. Chiến lược thích ứng là tổng hòa tất cả các điều chỉnh cần thiết về mặt vật thể và về tổ chức để ứng phó với thảm họa, tức là áp dụng các biện pháp công trình và phi công trình để quản lý tổng hợp rủi ro thảm họa. Đối với Việt Nam
2. Thể chế hóa các biện pháp thích ứng. Lấy ý kiến cộng đồng và các tổ chức xã hội rồi huy động chuyên gia nghiên cứu đề xuất các biện pháp thích ứng để đưa vào các chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội của quốc gia, của tỉnh và của đô thị. Chính quyền đô thị quy chế hóa những biện pháp thích ứng cụ thể phù hợp với tình hình sở tại
3. Các quan điểm quy hoạch đô thị cần được xem xét đánh giá lại nhằm xây dựng đô thị thích ứng, an toàn và bền vững. Đây là chủ đề rất quan trọng cần được bổ sung vào Luật Xây dựng, Luật Quy hoạch đô thị, và Bộ Xây dựng sớm ra văn bản chỉ đạo và hướng dẫn cụ thể việc rà soát điều chỉnh các quy hoạch đô thị hiện hành theo cách tiếp cận thích ứng.
4. Thực hành trị lý đô thị tốt nhằm nâng cao năng lực thích ứng của đô thị. Nội dung của trị lý liên quan đến quản lý tổng hợp rủi ro ngập lụt đô thị đã nêu ở trên.
Các phần dưới đây sẽ thảo luận cụ thể hơn về các chủ đề vừa nêu.
Quản lý tổng hợp rủi ro ngập lụt đô thị
Quản lý tổng hợp rủi ro ngập lụt bao gồm cả các biện pháp công trình (structural measures) và phi công trình (non-structural measures).
Các biện pháp công trình bao gồm từ việc xây dựng các công trình lớn nhỏ như đê, đập ngăn nước, kênh mương thoát nước, trạm bơm tiêu úng v.v. đến việc áp dụng các giải pháp bổ sung như giữ lại các khu đất trũng, các khu đệm tự nhiên hay lập khu đệm nhân tạo bằng các đê bao thấp. Các biện pháp công trình nhằm vào 3 mục đích chủ yếu sau đây:
1. Bảo vệ không cho ngập lụt;
2. Điều chuyển khu vực và mức độ ngập lụt;
3. Giảm thiểu ô nhiễm.
Biện pháp công trình nếu áp dụng đúng đắn có thể đem lại hiệu quả to lớn như hệ thống đê sông Hồng hay tận dụng hệ thống hồ ao làm bể điều hòa thoát nước mưa, thế nhưng nếu áp dụng không đúng thì lại có thể gây nguy hại như chuyển hướng xả lũ về hướng khác làm cho vùng khác bị ngập (như hệ thống đập Đáy). Các hồ chứa nước ở thượng nguồn có thể giúp điều hòa mực nước lũ trên sông, nhưng khi gặp tình huống bất thường phải xả lũ gấp thì có thể làm trầm trọng thêm tình trạng ngập lụt ở hạ nguồn, và nếu đập bị vỡ thì có thể quét sạch một vùng dân cư, kể cả đô thị.
Các biện pháp phi công trình như hệ thống cảnh báo sớm, tổ chức sơ tán kịp thời, quy hoạch sử dụng đất hợp lý để giảm thiểu thiệt hại, đánh giá tác động môi trường có xét đên rủi ro ngập lụt khi thẩm định các dự án đầu tư xây dựng, tổ chức cứu hộ tốt trong tình huống khẩn cấp và khôi phục nhanh hệ thống điện nước và giao thông khi nước rút v.v., giúp tăng khả năng ứng phó linh hoạt, giảm thiểu chi phí cho các biện pháp công trình và mức độ bị tổn thương do ngập lụt. Ngoài ra, các biện pháp phi công trình còn bao gồm việc xây dựng khung thể chế và pháp lý, và các công cụ tài chính mạnh phục vụ cho quản lý ngập lụt. Mục tiêu của các biện pháp phi công trình bao gồm:
1. Lập và quản lý tốt kế hoạch ứng phó tình huống khẩn cấp;
2. Nâng cao khả năng sẵn sàng ứng phó thông qua nâng cao nhận thức, kiểm tra và khắc phục các tồn tại trong hệ thống thoát nước v.v.
3. Phòng tránh, giảm thiểu và thích ứng thông qua quy hoạch sử dụng đất đúng đắn;
4. Đẩy nhanh việc khắc phục hậu quả và vận dụng khắc phục hậu quả để tăng năng lực thích ứng thông qua thiết kế và xây dựng hoàn thiện hơn. Có công cụ tài chính thích hợp với ứng phó rủi ro như bảo hiểm ngập lụt hoặc sử dụng minh bạch và đúng đắn các nguồn tài trợ thiện chí hay của chính phủ để khắc phục hậu quả.
Lồng ghép các chủ đề ngập lụt vào quy hoạch đô thị
Đây là một biện pháp phi công trình quan trọng cần được quan tâm. Việc lồng ghép bao gồm các nội dung chủ yếu sau đây:
1. Khi lập quy hoạch chung đô thị, phải hướng việc phát triển các khu đô thị mới, và nếu cần thì cả việc di chuyển dân cư và các hoạt động kinh tế vào khu vực ít dễ bị tổn thương;
Quy hoạch phân vùng (zoning) và sử dụng đất phải dựa vào đường phân thủy và áp dụng các nguyên tắc tiếp cận trình tự (sequential approach principles) trong đánh giá đất đai được mô tả.
TS Phạm Sỹ Liêm - Viện trưởng Viện Nghiên cứu Đô thị và Phát triển Hạ tầng
(nguồn: THXDVN)
